三农问题——新农村建设的思想轨迹述评 
 2010-03-04 08:46:29   作者：王桂林 师继锋   来源：中国乡村发现   点击：388   评论：0条
 【字号：大 中 小】 评分等级：无      从农业问题——“三农”问题——新农村建设的思想发展历程来看，中国农业的发展经历了从粮食安全问题到收入、消费和就业为中心的经济和社会问题再到落实科学发展观、以人为本构建和谐社会的问题。本文通过对此经济思想归纳，找出了其发展的脉络，并从制度和结构两大角度对“三农”问题的核心观点进行了评价，且对新农村建设的两条路线进行了比较分析。
一、从农业问题到“三农”问题的转变
（一）20世纪80年代农业问题的研究背景
      20世纪80年代早中期对农业问题的研究主要是围绕家庭联产承包责任制进行的，其论证政策合理性的色彩较多。80年代中后期农业问题的研究主要是围绕乡镇企业和人口流动及其所引起的社会变革而进行的。家庭联产承包责任制的实行，解决了生产动力问题，使生产得以迅速发展，一举解决了长期困扰中国的粮食紧张问题。但随之而来的是农村剩余劳动力问题。乡镇企业的发展极大的缓解了农村剩余劳动力的问题，故农村就业的问题没有凸显出来。
（二）20世纪80年代农业问题的研究内容
     1、关于农民流动的研究。主要有农村人口流动的基本状况和总体特征；农村人口大规模流动的条件和原因；农村人口流动的组织化问题；农村人口流动的影响；农村人口流动与城镇化。尽管关于农村人口流动的研究成果丰硕，然而已有的研究基本是单纯从经济学、社会学、人口学角度来写的，这与农村人口流动对中国社会的政治、经济、文化、教育等全方位的影响是不相称的。
     2、对历史的反思。主要成果是对人民公社的研究。其中比较典型的是：（1）林毅夫的研究。林毅夫较早注意到人民公社的问题。认为公社组织本是农民自愿参加的集体组织，可以进入，也可自愿退出。自愿进退正是保证集体组织的活力所在。但公社组织事实上只能进入而无法退出，以致造成低效率。（2）张乐天等人的研究，张乐天通过实地考察，认为人民公社背离了家族共同体传统，并最终导致家族共同体的瓦解。
     3、关于农业发展阶段的研究。中国农业的发展过程实际上就是由传统农业向现代农业转型的过程。这个过程可分为两个阶段：其一，是传统计划经济体制下农业现代化的变迁。这一阶段的特点是，农业现代化是一种自上而下的行为；投资来源于国家或者集体经济组织；农业现代化的方式是以一种群众性运动的形式来推进的。其二，是市场化取向改革中的农业现代化变迁。这一阶段的特点是，农业现代化的微观主体是农业微观经济组织，而经济利益机制是核心因素；农业现代化的投资主体多元化；农村工业化和城市化是农业现代化运作的重要环节。通过国际间的比较和分析，专家对中国农业发展阶段做出了一个基本判断：尽管改革开放以来中国农业现代化取得了巨大成就，但中国农业还处于较低水平的发展阶段。
（三）从农业问题到“三农”问题的转变
     20世纪80年代中期以前，表现在宏观层面上仅仅是一个农产品供给问题，或者说是粮食安全问题；90年代之前粮食价格的提高和农业的大丰收以及乡镇企业的飞速发展带给了农民增收的黄金阶段，所以“三农”问题没有凸显出来。现在农业问题已经从粮食安全问题演变成一个以收入、消费和就业为中心的经济和社会问题。从90年代中期以来农民收入的增长幅度逐渐下降，甚至是负增长，城乡居民的收入差距进一步扩大；特别是粮食主产区和西部地区的农民收入呈负增长，农民负担过重；更为严峻的是农民收入结构中来自农业收入的绝对额在下降，农业的发展面临市场的巨大风险，大综农产品的销售困难的事情经常发生，由此而引起了农村的衰落和农业的凋敝；由上述原因而引起了农村发展停滞、教育萎缩、贫富差距拉大、治安恶化等等一系列问题。在现阶段，归结起来“三农”问题的核心是农民的生存权和发展权与城市居民的差距越来越大。
二．三农问题思想发展的脉络
     关于三农问题形成的原因，不同学者提出了不同的观点，许多观点彼此有交叉，笔者认为主要核心观点有以下两种：制度论和结构论。
（一）制度论
     1．土地制度和农村基本经营制度的问题及其派生问题。主要指土地私有化方案的争论和土地规模化经营的的争论。土地私有化理论应以杨小凯、周其仁、张五常为代表。他们认为，应还农民以土地完整的产权，以便保障农民权利，激发农民投资农田建设的积极性，促进土地流转，实现规模经营，提高农地的经济效率，此种观点在正在起草的《物权法》草案中也有较为明显的体现。这一理论是以国际土地制度经验为事实根据，以新古典经济学理论常识为根据进行阐述的，他们注重财产权力与自由，强调保护农民自己积极性、主动性。但目前相关主张缺乏历史感，对形势的估计过于乐观，因此有关制度安排缺乏现实针对性，被有些学者称为盆景“三农”。其实私有化的目的无非两种：一是保护私有产权，一是提高效率。土地私有产权的界定有利于防止国家滥用权利征用农村土地，以及杜绝土地批租过程中的权利寻租行为，让农民享受到土地地租升值后的巨大利益。在这个方面私有化的理论具有建设性的意义。至于土地私有化会导致规模经营，提高效率，不少学者也提出质疑。大部分专家认为产权问题不是唯一问题，也不是最重要的问题。在一个社会中，自由权和财产权同等重要，没有健全的民主机制，没有政治自由，土地私有化或者导致起点腐败，或者导致终点兼并。因此，中国的农业转向不可能走经济自由化推动社会民主化的渐进道路，而必须走政治自由和经济自由并行的“中国道路”。
     反私有化的主张一般指向稳定土地承包权，个别主张实行土地国有化，建立城乡一致的土地制度。目前，反对土地私有化主张的人物有温铁军、秦晖、黄平、李昌平等。这一派的主要观点是高度重视“国情”人地矛盾：按农业劳动力人均耕地面积来看，日本、韩国都数倍于中国（温铁军），土地买卖会导致农民破产和失业（城镇对农村“剩余劳力”的吸纳能力日益减弱）（黄平），土地私有化会使干部成为大地主，出现土地兼并，农民成为游民，农民绝大多数没有土地私有化要求（李昌平），土地集体所有（迟福林）。土地在中国不是商品，而是农民最后的社会保障，或既是生产资料，又是农民的社会保障依据。反对土地私有化的学者大多注意到了现有制度的制度收益，如国家的稳定，经济的发展，建设的顺利，这确实是不容忽视的前提。但如何在国家获得巨大收益的同时，使农民享受到应该分享到的好处，学者们并未提出建设性的建议和方案。
     关于土地规模化经营是土地私有化衍生出来的问题。认为土地应该规模经营的学者主要注重了效率，认为当前中国农业的关键问题是提高“劳动生产率”，转移农业人口和实行土地规模化经营是基本出路，这需要充分利用市场手段甄别人们的素质和特长，使具有“非农特长者”果断放弃土地，让土地流转到“高效经营者”手中，所以必须实行土地私有、允许买卖的制度。实行这一措施远不是万能的，但没有这一措施又是万万不能的。认为中国不能搞土地规模化经营的学者主要注重了资源的约束条件和规模化经营将会出现的社会问题。中国水土条件比较匹配规模化经营的平原地区只占全部国土面积的9.4%，而人口却居世界第一。所以规模经营不是我们的优势，农村的开发应立足于其传统优势，注重深度开发，而不是把规模作大。规模经营预示着巨大的收益，也暗含着巨大的风险。而且中国的农业规模化经营不是一个技术问题，甚至不是一个组织问题，而是一个社会问题，少数人的规模经营，意味着多数人的无地经营。失业、失地对人产生的决不仅仅是社会的一点经济损失，还会产生阿玛帝亚.森所说的“社会排斥”。
     2、市场的非彻底性问题及其派生问题。从国内市场来看，大部分专家认为正在完善之中，但由于城乡隔离和政治管制，缺乏市场中介组织而未能发挥市场效率，使农业部门交易成本太高。这一观点的主要代表是周其仁。周其仁认为中国的市场经济是半管制与半市场，比如国家对农资生产供应以及大规模农产品贸易的垄断，实际上农民的市场自由只是且只能是小额的集市贸易，故解决的方案就是完全的市场化，政府从那些还有利润的农业领域退出，让农民去经营。政府对粮食市场的干预和垄断对农民的收入增长造成了直接的负面影响，要让企业直接进入粮食市场，让“生意眼”直接去开发新的市场需求，这样才能把农民这个市场主体的地位发挥出来，才能真正解决农民问题。该方案实际上完全否定了中国半管制半市场的状况有其内在的合理性。
     从国际市场来看，以中国加入WTO 为转折点，从2002年的统计数据看，“利大于弊”这一判断得到了充分的证明。根据WTO的“黄箱政策”，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5％，补贴总额可达2225亿元，因此有专家主张增加对工业部门的税收，充分利用“黄箱政策”来反哺农业。但对于如何利用WTO规则里的黄箱政策，不同专家有不同看法。林毅夫指出，增加农民收入不能用WTO的“黄箱政策”对农业进行补贴，而应采取更加有效和可行的办法。理由有四：一是我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴；二是补贴会导致农产品过剩，产生一系列问题；三是一旦补贴就会产生惯性，很难取消；四是补贴在执行上非常困难，操作中的公平性、合理性很难掌握。中国必须遵守WTO所规定的各项义务，逐步削减当前对农业的“黄箱”支持政策，加大“绿箱”支持。这样，也有利于农村经济的长远发展，建设社会主义和谐新农村。总体上说，关于市场化出路理论界也没有太大的分歧。
     3、政治体制的问题极其派生问题。主要研究有三个方向：
（1）农民平等的国民待遇的研究，主要代表是党国英、于建嵘。该理论从利益集团的角度出发，认为三农问题就是农民问题。而农民由于历史文化制度的种种原因，没有形成利益集团，缺少利益的表达，没有能力维护自己的权益，才会有工业对农业的剥削，才会有今天农业的落后，农民的贫困。要解决政治问题当然要进行政治体制改革，“把八亿农民纳入到政治体制改革的轨道中来”，要民主，要自由，实现民主了，农民问题就解决了，三农问题就解决了。该理论很容易把“三农”问题意识形态化，把政治因素突显出来，把人们对“三农”问题的思考引到制度批判这个独木桥上来，使所谓“三农”问题演变成政治正确性和道德正确性的问题。对于中国，只有一个强大的政府才能解决制度变迁过程中的错综复杂的问题，才能集中力量办大事。靠利益集团的制衡目前不太现实，只有经济水平提高了，法制机制健全了，政府才能逐步撤出自己的权利，现在还不是政府的权利处处被掣肘的时候。如果政府的政策处处受到利益集团的牵制，恐怕我国的改革会举步维艰。现阶段全面的民主代价太大，我国目前还是应从发展经济的大局出发，部分民主的牺牲可能是社会高速发展的一个成本。有些民主机制对于中国现实来说还太贵，我们买不起。
（2）农民组织问题的研究，主要代表是曹锦清、于建嵘、党国英和张晓山。曹锦清认为“三农”问题，事实上是农民与国家、农民与市场的双重关系问题。分散的小农不能有效的与市场经济对接，因此要将其组织起来，提高农民的市场谈判能力。于建嵘认为“三农”问题背后，是农民与政府的利益关系。党国英认为应建立稳定的社会矫正机制。张晓山作了联结农户与市场中国农民中介组织的探究。建立农民合作经济组织的设想在20世纪90年代末就提出，十六届三中全会明确提出支持农民按自愿、民主的原则，发展多种形式的农村专业合作组织。2004年中央一号文件进一步提出了鼓励发展各种农业专业合作组织的具体政策。农民组织的问题关键是如何把它建立成一个纯粹的经济组织而不是政治组织。这是当前农民合作组织发展缓慢的主要原因，当然国家也正在加快这方面的立法工作。有些学者针对政府从高成本低效率的农村管理退出进行研究，认为政府的主动退出是社会的壮大，由此导致了对商会、非政府组织等法团主义思潮的热衷。该理论没有意识到政府主动退出但从未丧失主动权，当下国家与社会的关系是社会越来越离不开国家，社会商业化必须通过社会的国家化手段来平衡，更谈不上从根本上对抗国家。而且组织农民只能维护不受不公平的待遇，不能彻底解决三农问题。
（3）村民自制、县乡体制改革问题的研究，主要代表是徐勇、贺雪锋、于建嵘、党国英、吴理财。徐勇、贺雪峰、董磊明等认为，应该实行“县政乡派村治”的改革思路。于建嵘、党国英认为，应该将乡镇撤销，实现乡镇自治。其理由主要有：一是乡镇自治在近代中国造就了政府的合法性基础；二是乡镇自治可由乡民决定要多少“干部”，减轻农民负担；三是乡镇自治是“还权于民”、“官退民进”的现代民主大势所趋。吴理财认为群众性自治的乡镇自治目前缺乏社会基础，而“官民合作”是中国政治长期稳定的经验，故应实行乡镇政府的地方性自治。与此截然不同的观点（如潘维、陈文胜、李昌平等）则认为，乡镇政权不仅不能取消，反而应该加强，主要理由：乡镇不是加重农民负担的真正原因；对乡镇的不法行为解决办法应是规范其行为，而非将其撤销；应依靠加强乡镇政权建设领导分散农户抵御市场风险。温铁军也指出：农业税取消以后，基层乡村的治理问题一定会突出出来，一个是无人管事的问题，一个是不良势力的借机而起。所以一些学者提出的要废除乡镇机构还是有些偏激了。 乡镇改革的核心根本的是要转变体制。转变体制就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。
三农中国 http://www.snzg.cn